自2006年十屆全國人年夜四次會議經由過程的 “十一五”計劃綱領提出增進區域和諧成長后，“十二五”“十三五”計劃綱領和黨的十八年夜、十九年夜陳述，對分歧汗青時代的區域和諧成長，都做了計謀性設定。在公民經濟和社會成長的總體魄局中，區域和諧成長正在非常深廣的範疇不竭推動。但長時光以來，各方面臨區域和諧成長的熟悉和實行，重要著重于經濟和社會層面，而對憲法法令層面停止的區域協同立法追蹤關包養網 心缺乏，對于此中能夠碰到的題目，也沒有賜與足夠器重。
此刻，區域協同立法題目曾經日益凸顯出來，對此當真加以研討和答覆，對于包管區域協同立法以及區域和諧成長的全體安排在法治的軌道長進行， 具有主要意義。
憲法中區域和諧成長
與行政區劃的內涵沖突
會商區域協同立法，先要會商區域和諧成長。由於區域協同立法是區域和諧成長的應有之義，也是推動區域調協成長的辦法之一。
區域和諧成長內在豐盛，並且在分歧的時代，其目的、義務和辦法會有很年夜的分歧，但從最基礎上看， 它要處理的是區域之間經濟社會成長的關系題目，而這起首是憲法題目。詳細到憲法的構造、 詳細表述和條則規則， 區域和諧成長起首觸及序文中的國度領導思惟和最基礎義務。其次觸及總綱中有關行政區劃的規則，以及“國度機構” 一章中處所國民代表年夜會和國民當局的有關規則。
包養 假如純真以行政區劃為單元，會商經濟社會的和諧成長， 在憲法上不存在題目， 由於處所人年夜和當局是以行政區劃為依托建立的，在一個行政區劃內和諧成長經濟社會工作，不會衝破憲法設置的政權體系體例框架。可是，假如打破行政區劃的規則包養網 ，會商和試圖推動區域之間的和諧成長，憲法上的沖突就凸顯出來了。 它的重要表示就是，區域和諧成長是憲法序文中的內在的事務，而憲法序文中的相干表述與行政區劃并不連接，甚至是存在顯明沖突的。這個題目迄今沒有惹起留意和器重。
1.1982年憲法序文中沒有區域和諧成長的內在的事務
1982年憲法的一個很年夜特色，就是有篇幅不短的序文，并且在序文中明白表述了國度的領導思惟和最基礎義務。可是，在領導思惟方面，只表述了馬克思列寧主義和毛澤東思惟，沒有觸及國度成長的詳細理念。在國度最基礎義務的內在的事務中，也只表陳述，今后國度的最基礎義務是集中氣力停止社會主義古代化扶植，把我國扶植成為高度文明、高度平易近主的社會主義國度，并沒有關于區域和諧成長的詳細內在的事務。
假如以1982年憲法制訂時的汗青佈景為參照，此刻我們所誇大的區域和諧成長，從那時的懂得和熟悉上看，重要內在的事務就是答應一部門地域先富饒起來，然后先富帶動后富，最后到達配合富饒，分步調處理地域成長的不服衡題目。
鄧小平在1978年所作的《束縛思惟，腳踏實地，連合分歧向前看》這篇有名講話中，對于一部門地域先富饒起來這個題目，有明白的論述。他說：“在經濟政策上，我以為要答應一部門地域、一部門企業、一部門工人農人，由于辛苦盡力成就年夜而支出先多一些，生涯先好起來。”
而一部門地域先富起來之后怎么辦？鄧小平在以上這篇講話中的假想也是明白的，即：“一部門人生涯先好起來，就必定發生極年夜的示范氣力，影響左鄰右舍，帶動其他地域、其他單元的人們向他們進修。如許，就會使全部公民經濟不竭地海浪式地向前成長，使全國各族國民都能比擬快地富饒起來。”
這里，鄧小平提出了一個在地域之間先富帶動后富， 然后到達配合富饒的理念。 應該說，這是一個非常主要的成長理念。可是，四年之后制訂的1982年憲法，在序文中表述國度領導思惟和最基礎義務時，并沒有明白反應這一理念。
憲法序文中沒有明白反應鄧小平的上述成長理念，能夠有多種緣由，此中之一能夠是，這個理念那時還沒無形成黨內共鳴。檢索黨中心的主要文獻材料可以發明，鄧小平的上述成長理念直到1984年10月20日，才被黨的十二屆三中全會經由過程的《中共中心關于經濟體系體例改造的決議》，以相似表述確定上去：“只要答應和激勵一部門地域、一部門企業和一部門人依附勤懇休息先富起來，才幹對年夜大都人發生激烈的吸引和鼓舞感化，并帶動越來越多的人一浪接一浪地走向富饒……激勵一部門人先富起來的政策，是合適社會主義成長紀律的，是全部社會走向富饒的殊途同歸。”
所以，鄧小平在半個月后的11月9日會面意年夜利主人時，才自負地說：“我們黨曾經決議國度和進步前輩地域配合輔助落后地域。 在社會主義軌制下，可以讓一部門地域先富饒起來，然后帶動其他地域配合富饒。” 鄧小平這里所說的進步前輩地域輔助落后地域， 就是明天我們所說的區域和諧成長的一項主要內在的事務。遺憾的是，鄧小平的這個成長理念以及在這一理念領導下的國度最基礎性義務，沒有寫進1982年憲法的序文中。
2.2018年憲法修正的嚴重變更
1982年憲法制訂后，先后顛末了五次修正。此中，觸及序文的修正有四次。
第一次包養 是在1993 年。此次修正在序文中加了一句：“我國正處于社會主義低級階段。國度的最基礎義務是，依據扶植有中國特點社會主義的實際，集中氣力停止社會主義古代化扶植。”這里的社會主義低級階段以及有中國特點社會主義實際和古代化扶植的表述，當然可以懂得為包括了上述鄧小平有關先富帶動后富、配合富饒的理念，但由于修正后的這一表述內在的事務非常豐盛，假如不合錯誤其做憲法說明，很難讓人懂得為包括了地域和諧成長的內在的事務。
第二次修正是在1999年。此次修正將鄧小平實際明白寫進了序文，但由于鄧小平實際的內在的事務也極為豐盛，所以，假如不加以明白說明，也很難推導出地域和諧成長的理念。
第三次修正是在2004 年。此次修正將“三個代表”主要思惟寫進了憲法，同時還增添了 “推進物資文明、政治文明和精力文明和包養 諧成長”的內在的事務，但這里的和諧成包養網 長，重要是三個文明之間的和諧成長，而不是誇大地域之間的和諧成長。
綜上，假如不合錯誤憲法序文加以明白說明，從這三次修正的內在的事務中，要直接得出區域和諧成長這一理念和國度最基礎義務的結論，都是比擬委曲的。
序文產生嚴重變更的是2018年憲法修正。此次修正在憲法序文中增添了三個主要內在的事務：一是迷信成長不雅；二是習近平新時期中國特點社會主義思惟；三是貫徹新成長理念。由于習近平新時期中國特點社會主義思惟所包括的內在的事務豐盛廣博，如後面鄧小平實際和“三個代表”主要思惟一樣，假如不加以說明，很難直接得出地域和諧成長的理念。
但別的兩個修正的內在的事務則明包養網 白地包括了地域和諧成長的理念。一個是迷信成長不雅。迷信成長不雅是黨的十七年夜陳述提出的。依照十七年夜陳述的論述，迷信成長不雅的基礎請求是“周全和諧可連續成長”，即周全成長、和諧成長、可連續成長。而和諧成長的主要內在的事務之一，就是區域和諧成長。為了落實迷信成長不雅，黨的十七年夜陳述明白提出要“衝破行政區劃界線”“推進區域和諧成長”。 所以，憲法序文增添的迷信成長不雅的內在的事務，顯明地包括區域和諧成長這一要素。
另一個是貫徹新成長理念。黨的十九年夜陳述在迷信成長不雅的基本上提出了新成長理念，這個理念包含立異、和諧、綠色、開放、共享，和諧是此中的主要一條。而針對“和諧”，黨的十九年夜陳述明白提出要“實行區域和諧成長計謀”,“樹立加倍有用的區域和諧成長機制”。
聯合黨的十八年夜以來黨中心以及習近平總書記推進的一系列區域和諧成長的嚴重計謀安排，再加上2018 年憲法修正在序文中新增添的推包養 動五個文明和諧成長，完成中華平易近族巨大回復的國度最基礎義務，可以得出結論：2018年憲法序文中所新增添的國度領導思惟和最基礎包養 義務，明白包括了地域和諧成長的內在的事務。在這個意義上，2018年的憲法修正，是對1982年憲法以及2004年之前幾回修正的嚴重、明白的變更包養 和升華。
3.憲法修正激發的區域和諧成長與行政區劃的沖突
此刻需求追蹤關心的是憲法序文關于區域和諧成長這一內在的事務的修正，所惹起的與憲法總綱中行政區劃關系的變更。我國憲法的一個主要特色是有序文，而實際實行中，大師會商和追蹤關心的也重要是序文自己的效率題目，對序文與后面其他章節有關規則的關系，少少追蹤關心會商。此刻，迷信成長不雅、新成長理念中的區域和諧成長與行政區劃的關系就凸顯出來了。
憲法總綱第30條對特殊行政區之外的通俗行政區劃做了明白規則。可是，斷定行政區劃的基礎準繩以及所參考的詳細原因畢竟是什么？這個題目持久以來并沒有獲得明白的答覆，威望的立憲文件也沒有賜與清楚的闡明。學術界比擬籠統的說法以為，我國行政區劃的基礎準繩是便于國民群眾餐與加入國度治理，有利于社會主義經濟扶植，照料平易近族特色和汗青延續性。如許說似乎沒有觸及題目的最基礎。
正確懂得憲法有關行政區劃的規則，應該捉住我國履行的單一制國度構造情勢這條主線。在單一制國度構造情勢下，行政區劃起首要處理的是中心和處所的關系題目，而針對這一關系，憲法確立的組織準繩是平易近主集中制，即遵守在中心的同一引導下，充足施展處包養網 所的自動性和積極性。如許，設置行政區域，必需以有利于完成中心的同一引導為條件。在這個條件下，以充足施展處所的自動性、積極性為準繩，斟酌生齒、平易近族、汗青、經濟社會成長等原因，設置分歧的行政區域， 完成國度和社會管理。
包管中心同一引導的完成，要從兩個方面著手：一是包管中心對省一級行政區劃的有用引導；二是包管在省一級行政區劃以下的處所，履行下級對上級的有用引導。由於沒有處所的下級對上級行政區域的有用引導，中心同一引導的基本就不堅固。所以，憲法關于行政區劃的設置，起首斟酌的是縱向的引導關系，在這個條件下，再綜合斟酌橫向的各方面原因，斷定一個行政區包養網 域的管轄范圍。應該說，憲法的這個基礎精力是明白的。
此刻看憲法序文中區域和諧成長與總綱中行政區劃的關系，就可以發明，1982年憲法固然在序文中規則了國度領導思惟和最基礎義務，但限于那時的汗青佈景和熟悉水平，并沒有斟酌或許至多沒有充足斟酌到這個領導思惟和最基礎義務與橫向的行政區域之間的關系。憲法總綱和國度機構中關于行政區域的劃分以及國度機構的有關規則，其安身點是有利于處置中心與處所、下級行政區域與上級行政區域之間的關系，也沒有斟酌橫向的行政區域之間的關系。
甚至可以說，此刻尚沒有足夠的材料來表白，那時曾經預感到橫向的行政區劃之間未來會呈現什么題目，因此也沒無為若何處置橫向的行政區域之間關系而確立一些基礎準繩。如許，統一行政區劃內的人年夜與當局的設置、組織及其行使的權柄，也就僅僅限于本行政區域內，而不克不及擴展到行政區域之外。這個題目下文還將觸及。
可是，2018年修正憲法，使憲法序文具有了區域和諧成長的內在的事務。假如要完成這一成包養網 長理念和義務，就不成防止地惹起與既定行政區劃之間的嚴重與沖突。由於區域和諧成長必定需求響應的國度機關跨行政區域行使權柄，如後面黨的十七年夜陳述所提出的，要“衝破行政區劃界線”。1982年憲法制訂后，在幾回修正中，序文以及其他內在的事務都有不少變更，但關于行政區域包養網的劃分和以行政區劃為依托設置國度機關的規則卻從沒有修正。
黨的十八屆四中全會提出的摸索設置跨行政區劃法院，也由於超出行政區劃設置政權機關，所涉題目過于復雜，在2018年修正法院組織法時沒有觸及。而此刻，憲法以行政區劃為基本成長經濟社會工作的領導思惟和最基礎義務產生了變更，但行政區劃自己卻一向未變，假如要履行區域和諧成長，行政區劃就成了綿亙在前的難以超越的妨礙。
黨的十九年夜陳述提出要“樹立加倍有用的區域和諧成長新機制”，固然沒有像黨的十七年夜陳述明白說要“衝破行政區劃界線”，但要樹立區域和諧成長新機制，依然難以超越既有行政區劃這個憲法設置的樊籬。所以，若何從憲法體系體例上處理行政區劃的妨礙，是推動區域和諧成長包含展開區域協同立法，包管區域和諧成長的全體安排在憲法法令軌道內運轉的主要條件。
對區域協同立法的
基本實際缺少研討
為順應區域和諧成長的需求，從中心到處所，從黨委到人年夜常委會和當局以致社會氣力，都在提出政策看法，采取詳細辦法措施，全方位地推動這一具有激烈時期特色的嚴重計謀安排。此中，區域協同立法是一項主要內在的事務，它曾經成為立法現實任務特殊是處所立法實行和實際研討中一個熱門題目，惹起普遍追蹤關心和會商。
可是，今朝相似區域協同立法的稱呼很不雷同，例如，“區域協同立法”“處所立法和諧” “處所立法協作”“區域處所立法和諧”“區域處所立法包養 一起配合”“地域立法和諧”，等等。僅在京津冀這個區域，就有“京津冀區域立法一體化” “京津冀協同成長立法”“京津冀協同立法” “京津冀協同管理立法”“京津冀人年夜協同立法”“京津冀人年夜立法任務協同”等多種提法。為什么會呈現意思年夜體雷同，稱呼卻八門五花呢？重要的緣由仍是對區域協同立法簡直定寄義特殊是相干實際，缺少深刻的研討，沒有告竣基本性的共鳴。
這里有一些題目值得留意：
1.區域協同立法中的“區域”，由誰斷定？
此刻，區域和諧成長中區域范圍非常普遍，提法也很不雷同。 有跨省市范圍明白的區域， 好比京津冀協同成長中的京津冀，東三省和諧成長的東三省，都是明白的省一級區域；也有跨省市范圍不甚明白的區域，好比長三角一體化中的區域，以及中部突起、西部年夜開闢中的中部區域、西部區域，范圍似乎都不甚明白。
有省級區劃范圍內的區域，好比珠江三角洲地域包含廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門、惠州、肇慶9個城市；遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區、長吉圖經濟區、哈年夜齊和牡綏地域；湖南省株潭城市群。還有粵港澳年夜灣區這一邊疆省級行政區域與特殊行政區一體化的特別區域。這些區域有的是黨中心文件確立的，有的是全國人年夜經由過程的公民經濟和社會成長計劃確立的， 有的則是以其他情勢確立的。
此刻的題目是，假如履行區域協同立法，那么， 誰有權斷定和諧成長的超出行政區劃之外的特別區域？是黨中心文件，仍是全國人年夜及其常委會經由過程的有關法令文件，或許總書記的主要講話（好比習近平總書記2018年11月15日在上海進博會上提出的“長三角一體化”區域），或許國務院出臺的文包養 件，或許是一個省級行政區域內的黨政機關出臺的文件。
一個特定的主體有權打破本來的行政區劃，提出并推動跨行政區域的和諧成長， 在這個佈景下， 假如跨行政區劃的區域可以協同立法， 而協同的方法又沒有明白鴻溝，那就意味著提出和諧成長的主體，設置了新的立法主體和立法權限，確立了新的立法體系體例，從而使憲法法令確立的立法體系體例墮入凌亂。
2.區域協同立法的主體畢包養網 竟有哪些？
對于誰才幹行使立法權，我們的熟悉和立法顛末了一個不竭成長變更的經過歷程。依照1954年憲法的規則，全國人年夜是我國獨一行使立法權的機關，但此刻，我國的立法主體，在處所曾經擴展到設區的市一級。依照憲法和立法法的規則，處所有立法權的國度機關在本行政區域內可以制訂響應的律例規章，分歧層級的行政區劃，其立法權限和立法法式有明白的界線。
此中，省一級人年夜及其常委會可以制訂處所性律例。在省級行政區域內，這個立法權可以說是完全的處所立法權，可是，一旦跨越行政區劃，它可以或許與其他區劃內的省級人年夜及其常委會協同立法嗎？假如能，根據又是什么？ 設區的市一級人年夜及其常委會制訂的處所性律例需求報省一級人年夜常委會批準， 是以，它只要所謂“半個立法權”，在本身都不具有絕對完全的立法權時， 又若何停止協同立法？除了人年夜及其常委會可否協同立法之外，還有跨行政區劃的當局若何協同立法的題目。
例如，早在2006年，西南三省的當局就簽署了《西南三省當局立法協作框架協定》。在人年夜及其常委會和同級當局之下，還有人年夜常委會的外部組織以及當局的構成部分和內設機構可否橫向協同立法的題目。例如，2015年，京津冀三個省市的人年夜常委會主任會議就分辨經由過程了《關于加大力度京津冀人年夜立法任務協同的若干看法》。
實行中，從京津冀到長三角的省一級人年夜常委會的法制任務機構以及人年夜的專門委包養 員會，曾經舉辦了不少聯席會議，對峙法的詳細任務展開和諧溝通，并獲得了一些立法結果。可是，分歧行政區域的人年夜常委會主任會議、法制任務機構、人年夜的專門委員會，以及當局的司法行政部分（以前的法制處事機構）可否相互協同立法？
此外，與區域協同立法主體相干的還有以下一些題目有待思慮：
(1)在展開立法一起配合時，每個行政區域的成分性質是什么？它們可否相似自力的法人或許天然人一樣，與其他行政區域簽署協定并停止立法一起配合？
(2) 在分歧的行政區域之間停止協同立法時， 誰代表一個行政區域與其他行政區域的對應主體溝通協商， 并簽署一起配合協定？ 一個行政區域的當局首長能否代表該行政區域與其他行政區域的當局首長協同立法并簽署協定？
(3)—個行政區域的人年夜及其常委會甚至它的主任會議和法制任務機構， 可否代表本行政區域，與其他行政區域對應的人年夜及其常委會或許它的主任會議和法制任務機構以舉辦聯席會議等方法協同立法并簽署協定，假如可以或許如許做，那么，若何啟動這個法式？
(4)假如兩個行政區域之間可以簽署立法一起配合協定，包含其他一起配合協定，那么，這個協定與通俗的行政協定有什么差別與聯絡接觸？
以上這些都是觸及國度體系體例的非常嚴重的題目，但在實際實行中并沒有惹起器重和會商。
應該說， 在區域協同立法方面， 不少處所把詳細的任務曾經做在後面，但對協同任務的法理基本以及憲法法令上的空間，卻缺少需要的論證。跨行政區劃的平行主體可否停止立法協同，以及哪一類主體可以停止立法協同，能否具有合憲符合法規的空間？上述題目應該惹起留意，由於只需協同立法的詳細任務真正展開起來，并意圖起到現實的法令後果，那么，由協同主體惹起的一系列題目就無法回避。
3.區域協同立法的事項是什么？
協同立法必定要觸及就哪些事項停止協同。依照憲法、 處所組織法、 立法法等法令的design，處所立法權限的劃分是以行政區域為單元的，也即分歧行政區域的立法主體所能規范的事項僅限于本行政區域的事項。 可是， 區域之間要停止協同立法，所要處理的是區域之間的帶有配合性或許連累性的題目，目標是對區域之間的配合事項或許連累性事項停止協商溝通并告竣分歧。憲法法令對這個題目并沒有觸及。
依照憲法法令的規則， 一個事項在本行政區域內屬于處所性事務，處所有權立法，或許有些事項即便不屬于處所性事務，但基于履行法令行政律例的需求，處所也有權立法。但實行中，一個事項假如超出了本行政區域， 與其他行政區域產生連累，能夠就不克不及一概地視為處所性事務，或許即便屬于履行法令行政律例的事項， 但處所也不克不及立法了。
以京津冀協同成長計謀安排為例，在沒有斷定三地協同成長之前，一個事項在原行政區域內屬于零丁的處所性事務，或許屬于履行法令行政律例的事項，該行政區域可以立法予以規范；可是，在黨中心斷定三個行政區域協同成長，并明白主旨義務后，由于憲律例定北京是首都，黨中心又把雄安新區的扶植斷定為千年年夜計，那么，京津冀協同成長中的良多事項，生怕就不只僅是一個處所立法中的處所性事務或許履行法令行政律例的事項了，有些事項能夠都有上升到全國人年夜及其常委會專屬立法權限的需要了。
現實上，相似景象在長三角區域和珠三角區域的協同成長中也能夠呈現。在這種情形下，這幾個協同成長的處所可否對有關事項停止協同立法？假如能，根據是什么？
依照憲法法令的規則，處所國度政權機關由於在一個行政區域內治理該行政區域的經濟社會文明等事務，才有響應的立法權限，可是，經濟社會文明等事務的范圍是極端廣泛的，在一個行政區域內屬于處所立法權限的專項事項，一旦跨越了這個范圍，所牽扯的題目能夠就會非常復雜。假如要展開協同立法，就會見臨良多沒有闡述明白的實際和現實題目。從此刻一些做法看，京津冀、 長三角等處所所停止的協同立法的事項， 重要限于周遭的狀況維護方面，尚沒有很是年夜的衝破，但對這些題目我們需求未雨綢繆，先做研討和預案。
4.區域協同立法的方法是什么？法令效率若何？
由于區域協同立法中，對誰能斷定可以協同的區域，以及哪些主體、哪些事項才可以協同，尚缺少清楚的熟悉鴻溝和法令鴻溝，所以，區域之間采取什么方法停止立法協同，也必定難以答覆。
實行中，一些行政區域的相干主體展開協同的方法重要有：簽署有關立法協作的協定；在暗裡告竣有關協作意向后，由各行政區域的立法主體及其外部組織在立法中做出和諧分歧的規則或許分辨出臺相干文件；對峙律例劃、立法打算和立法中的詳細內在的事務停止溝通協商；按期或許不按期召開區域協同立法的聯席會議；對一些區域性的立法項目配合研討；為協同立法供給需要的保證，等等。
而細心梳理和剖析這些區域展開立法協同的詳細做法，就會發明，各行政區域在采取多種方法展開協同的時辰，都盡量防止直接產生抵觸憲法法令詳細規則的情形，所以，采取的協同方法基礎都不具有剛性的特色，對協同各方也沒有明白的帶有法令效率的束縛力，因此這種協同有沒有法令後果以及有什么樣的法令後果，現實上也具有很年夜的不斷定性。
呈現這種情形的重要緣由， 生怕仍是對各類協同的方法缺少需要的法實際證，而這背后能否也還有一個緣由：要在憲法法令上找到區域協同立法的詳細根據是很艱苦的。協作方法及其法令效率不斷定，在沒有呈現不合和沖突時，不會激發題目，而一旦激發立法題目以及由立法連累激發其他題目，生怕就比擬費事了。
5.在單一制國度構造情勢下，區域可否協同立法？
這是最基礎性的題目。區域協同立法概況上看是產生在平行的行政區域之間的立法行動，但背后觸及的題目倒是中心與處所的關系，即在單一制的國度構造情勢下，橫向的行政區域之間可否彼此表達意志，以溝通協商、包養 簽署協定等方法來告竣立法意向，再往零丁立法甚至在區域之間停止配合立法？這是個非常嚴重的憲法題目，但在實際中尚沒有惹起足夠器重，本文將在后面持續述及。
區域協同立法面對的
合憲符合法規性窘境
區域協同立法的合憲符合法規性是一個無法回避的題目。此刻，總體的看法趨向是，看好和推動促進這項任包養網 務以及相干實際，固然也有一些看法對協同立法的合憲符合法規性提出疑慮，但似乎沒有惹起足夠的器重研討，或許被有興趣有意地回避了。
在實行中采取的區域協同辦法，也存在幾個值得留意的景象：
一是沒有一個協同的機關組織明白提出它們的協同辦法的憲法法令根據；
二是一些處所出臺的協同辦法措施沒有或許不愿意在媒體上公然；
三是已有的協同辦法措施從法令性質上看，具有很年夜的含混性，既不克不及一概地指稱它違憲守法，又不克不及明白地說它不違憲守法；
四是不少區域都積極地溝通協商甚至簽署一起配合協定，或許各自出臺協同一起配合的文件，但如前所述，這些協定文件規則的內在的事務除了自我束縛能發生效率外，都不具有任何內在的法令束縛力。
為什么會呈現這些令人隱晦的情形？從最基礎上看，仍是由於協同立法在合憲符合法規性上存在難以回避的內涵窘境。
1.序文和總綱以及國度機構有關規則上的沖突
這個題目本文在第一部門曾經提出了。區域協同立法是增進區域和諧成長的主要辦法，也可視為區域和諧成長自己的一項內在的事務。在這個意義上， 假如把協同立法放到憲法的序文中權衡，可以得出的結論是，它合適憲法序文中新增添的國度領導思惟，即“迷信成長不雅”、“習近平新時期中國特點社會主義思惟”以及“貫徹新成長理念”。由於迷信成長不雅、習近平新時期中國特點社會主義思惟和黨的十九年夜陳述提出的新成長理念，都明白包含區域和諧成長的內在的事務，所以， 區域協同立法合適憲法序文關于國度領導思惟的這些表述，是沒有疑問的。
區域協同立法也合適憲法序文修正后新增添的國度最基礎義務。2018年修正后的憲法序文請求，把我國扶植成為強盛平易近主文明協調漂亮的社會主義古代化強國。這個內在的事務在黨的十九年夜陳述中的表述是，到本世紀中葉，要把我國扶植成為“五位一體”的社會主義古代化強國，到那時，要“完成國度管理系統和管理才能古代化”，“全部國民配合富饒基礎完成”。
區域和諧成長恰是完成國度管理系統和管理才能古代化以及全部國民配合富饒的殊途同歸，所以，作為區域和諧成長內在的事務之一的區域協同立法，當然也是這一國度最基礎義務的應有之義。從這個角度上看，協同立法對區域和諧成長的感化越年夜，其在憲法序文國度最基礎義務中的位置就越主要要，價值就越年夜，因此合憲性也是沒有疑問的。
聯合本文第一部門對憲法序文和總綱以及國度機構的相干剖析，可以看出，假如把憲法序文與總綱中的行政區劃以及國度機構中的處所國度機關朋分開來懂得的話，區域協同立法完整合適憲法序文的相干表述。
但題目是，憲法總綱中規則了行政區劃，國度機構一章中又規則了以行政區劃為基本的國度機關系統，而平行的行政區劃及其國度機關系統自己并不包括橫向一起配合的元素，序文有關區域和諧成長的內在的事務與行政區劃的規則，顯然是相沖突的。所以，區域協同立法在精力主旨方面合適憲法序文， 但在詳細辦法措施上又與憲法總綱和國度機構的有關規則產生了沖突。
2.在單一制國度構造情勢下面臨的窘境
我國憲法對國度構造情勢的design，是單一制的中心集權形式，即履行單一制國度構造情勢。而在單一制國度構造情勢中，最難處置的就是中心與處所的關系。中心與處所的嚴重關系，在幾千年的封建汗青中就常常以分歧的情勢表示出來。新中國成立以來，中心與處所的嚴重關系也一向存在。而迷信劃分行政區域是妥當處置中心與處所關系、保護中心威望、包管國度社會穩固和旺盛發財的主要條件。
這方面，汗青的經歷經驗離我們并不遠。
新中國成立之初，全國被劃分為西南、華北、華東、中南、東南、東北六年夜行政區，履行黨政軍一體化治理。建立六年夜行政區的緣由是，“中共中心不克不及不在必定水平上將就于各依據地和各年夜野戰軍，亦即各年夜山頭客不雅存在包養 的實際狀態”。可是， “年夜行政區的軌制不難形成中心與處所權利切割，方便于各年夜區之間在好處上彼此依托，進而向中心鬧自力性”，這個題目在1953年的“高饒事務” 中充足裸露出來。1954年4月27日，中共中心政治局擴展會議經由過程決定撤銷年夜區一級的黨政機關，至10月，各年夜行政區及其相干黨政機關均被撤銷。
筆者以為，在研討區域和諧成長和協同立法相干題目的時辰，新中國成立之初建立和撤銷各年夜行政區的這段汗青，值得追蹤關心和研討。
現行憲法對處所行政區域的劃分顯然摒棄了設置年夜行政區的做法，而在全國建立較多的省區市，由中心直接收轄，應用的是中心“分而治之” 的盤算。這個立憲的原意，顯然是不愿意看到處所呈現“各年夜山頭”，特殊是不答應呈現處所之間“在好處上彼此依托，進而向中心鬧自力性” 的題目。
當然，任何事物都有一體的兩面，純真以行政區劃為基本履行對處所的管理， 又不成防止地呈現了畫地為牢、地域隔斷、處所封閉、損壞市場同一甚至法制同一的負面景象。可是，追蹤汗青的頭緒可以發明，不答應行政區域之間由於好處彼此依托而向中心鬧自力性，這個立憲的精力是非常清楚且不容置疑的。
此刻的題目是，憲法以三十多個省級行政區劃為基本，履行中心對處所的管轄，沒有規則行政區域之間可以彼此和諧成長，能否就一概排擠區域之間的和諧成長呢？
應該說，以不傷害損失中心同一引導為條件，推進區域和諧成長，終極到達配合富饒，完成“五位一體”的國度最基礎義務，憲法沒有來由排擠如許的區域和諧成長， 包含協同立法，但又有什么措施可以或許事後判定和防微杜漸，包管區域的和諧成長包含協同立法，終極不會招致處所與中心在政治上的嚴重關系呢？
這其實是一個異包養網 常嚴重的題目，應該惹起足夠器重。
假如把此刻的協同立法放到國度構造情勢的安寧性下去停止深層考量，就會發明，它存在并完整能夠惹起兩方面的窘境：
一方面，基于不答應呈現“山頭”偏向和向中心鬧自力性的基礎精力， 憲法關于行政區劃的規則， 是不包含或許不答應行政區域之間的橫向和諧成長包含協同立法的。 協同立法與現行的單一制國度構造情勢有不相容的一面。
另一方面，在區域和諧成長不合錯誤中心同一引導組成要挾的情形下， 憲法關于行政區劃的規則，在成長標的目的上應該答應甚至激勵區域和諧成長包含區域協同立法， 可是， 若何包管這種和諧成長和協同立法終極不會呈現“山頭”偏向和向中心鬧自力性，又是一個困難。在這個意義上，協同立法與行政區劃的規則也有不相容的一面。
3.激發了國民代表年夜會軌制的內涵嚴重關系
單一制的國度構造情勢決議了我們要履行國民代表年夜會軌制，由於只要履行這個軌制，包養網 才幹包管國度有一個最高權利機關即全國國民代表年夜會，在國度機構的系統中履行中心的同一引導。而在處所，國民代表年夜會軌制的基礎design，是以行政區劃為基本的，與單一制國度構造情勢相順應，履行縱向的引導體系體例。
在這個別制下，各級國民代表年夜會以及由它發生的既然她確定自己不是在做夢，而是真的重生了，她就一直在想，如何不讓自己活在後悔之中。既要改變原來的命運，又要還債。當局，行使權柄的鴻溝只能限于本行政區域內，也即憲法和處所組織法的規則：處所各級人年夜及其常委會在本行政區域內包管憲法法令的實行，各級國民當局在本行政區域行家使其行政治理的權柄，并向人年夜擔任，受人年夜監視。
如許，統一級人年夜和當局只與它的高低級行政區域內的人年夜和當局產生縱向的關系，而不與橫向行政區域內的人年夜和當局產生憲法法令上的關系。在這個別制下，一個行政區域內的人年夜和當局代表本行政區域國民的意志，可以在縱向的范圍內對上級人年夜和當局停止引導監視，它們行使的權柄不克不及參與橫向的其他行政區域，不克不及代表本行政區域與橫向的沒有管轄關系的其他行政區域產生憲法法令上的權柄關系。這個憲法體系體例的精力是清楚的，沒有疑問的。
此刻展開協同立法，就使處所人年夜和當局在產生縱向關系的同時，又與橫向行政區域內的人年夜與當局產生了關系，並且，這個橫向的關系在很年夜水平上曾經參與了憲法法令的範疇，這就與國民代表年夜會軌制的基礎內在的事務不相合適， 惹起了政治軌制內涵的嚴重關系。這里有一些案例值得留意。好比，國務院《關于進一個步驟推動長江三角洲地域改造開放和經濟社會成長的領導看法》 提出：“出力構建規范通明的法制周遭的狀況”，“加大力度區域立法任務的一起配合與和諧，構成區域絕對同一的法制周遭的狀況”。
國務院的這個領導看法，既不是法令也不是行政律例，在法令效率上是存疑的，但它卻請求加大力度長三角區域立法任務的一起配合與和諧，這現實是在國民代表年夜會軌制的體系體例之外，對長三角地域分歧行政區域的人年夜和當局的權柄提出了調劑的看法。這個看法能否屬于國務院的權柄范圍，是可以會商的。
還有一些處所的立法也值得留意。為防治長三角地域年夜氣淨化，幾年前，蘇、皖、浙、滬三省一市成立了長三角區域年夜氣淨化防治協作小組，并由這幾個處所人年夜的專門委員會和常委會任務機構構成聯席會議，顛末橫向的溝通、交通、協商后，上海、江蘇、安徽在年夜氣淨化防治方面展開了配合立法運動。
詳細結果是：
2014年上海市人年夜常委會修正后的《年夜氣淨化防治條例》，第六章的章名就叫“長三角區域年夜氣淨化防治協作”，并用9個條則規則了協作的重要辦法內在的事務包養。
2015年江蘇省人年夜常委會經由過程的《江蘇省年夜氣淨化防治條例》，也design了 “區域年夜氣淨化結合防治” 一章，并規則：“省國民當局應該依據國度有關規則， 與長三角區域省、市以及其他相鄰省樹立年夜氣淨化防治和諧機制，按期協商處理年夜氣染污防治嚴重事項，采取同一防治辦法，推動年夜氣淨化防治區域協作。”江蘇省的這個條例還規則：“省有關部分應該與長三角區域省、市以及其他相鄰省相干部分樹立協商機制，共享年夜氣周遭的狀況東西的品質信息，優化財產構造和布局……和諧跨界年夜氣淨化防治膠葛，增進省際之間的年夜氣淨化防治聯防聯控。”
異樣是在 2015年，安徽省人年夜常委會經由過程的年夜氣淨化防治條例也規則，省國民當局依據現實需求，與長三角區域以及其他相鄰省樹立年夜氣淨化結合防治和諧機制，展開區域一起配合。
這兩省一市展開的年夜氣淨化防治方面的立法協作，以及三個相干條例對跨省年夜氣淨化防治協作的規則，從初志和內在的事務上看毫無疑問是好的。 但題目是， 依照這三個處所性律例的規則， 三個處所的當局及其部分在年夜氣淨化方面的跨區域協商和諧、聯防聯控的權柄，曾經參與其他行政區域， 并且其他行政區域的國度機關也可以進進本行政區域行使權柄，這就觸及省際之間國度機關權柄的整合。
如許的立法權能否屬于兩省一市的人年夜及其常委會？即便江蘇省在條例中規則省當局應該“依據國度有關規則”，在年夜氣淨化防治方面跨省行使權柄，可是，這個“國度有關規則”，是誰的“有關規則”，誰又有權做如許的規則呢？在憲法和 處所組織法等法令相干規則沒有修正的情形 下，上述題目值得研討。
對于行政權柄的整合，外行政處分和行政允許中，是有先例的，即絕對集中處分權和允許權。但需求留意的是，這兩項權柄的絕對集中行使，是由《行政處分法》和《行政允許法》兩部法令予以規則的， 並且法令明白規則只要在這兩個範疇，國務院和經國務院受權的省一級當局才可以決議一個機關行使有關行政機關的處分和允許權。
更主要的是，有權決議絕對集中處分權和允許權的省一級當局，它的決議權以及所決議的行政機關的絕對集中的權柄，只限于本省的行政區域，而盡不克不及觸及其他橫向的行政區域。如許看，此刻兩省一市有關跨行政區域停止年夜氣淨化防治協作的立法權利即使放到國務院，也是有題目的。由於省一級行政區劃的劃分和設置，屬于全國人年夜的權柄，國務院能否有權以領導看法包含立法的方法，調劑、整合跨省國度機關的權柄，是年夜可猜忌的。
值得留意的是，上述兩省一市的立法成果，是由省市人年夜常委會的任務機構經由過程聯席會議、協商交通等方法，停止事前立法一起配合的結果。這一協同立包養 法任務在很年夜水平上打亂了國民代表年夜會軌制下的縱向處所國度機關系統，與憲法和處所組織法等法令關于處所國度機關行使權柄范圍的規則顯明不符。
京津冀三地人年夜常委會主任會議， 分辨經由過程了《關于加大力度京津冀人年夜立法任務協同的若干看法》的文件，今朝三地都沒有公然“若干看法” 的詳細內在的事務。但從稱號即可看出，文件內在的事務必定觸及三地人年夜常委會立法協同任務中的彼此關系， 三地人年夜常委會的有關任務機構或許包養網 其他組織不成防止地要參與其他行政區域人年夜常委會的立法運動。
橫向行政區域人年夜常委會權柄的行使，與憲法、 處所組織法等法令關于人年夜及其常委會行使權柄的界線的規則，不免要產生沖突。所以，人年夜常委會主任會議能否合適經由過程如許的文件，也是可以會商的。
區域之間展開協同立法，無論是協同立法的詳細任務自己，仍是協同立法帶來的立法成果，都不成防止地要對橫向行包養 政區域的國度機關權柄停止調劑和轉變，與國民代表年夜會軌制縱向行使權柄的政治體系體例產生沖突，這是需求非常警戒和器重的。
4.在立法體系體例上呈現法無明文規則可否協同立法的窘境
區域協同立法觸及對現有立法體系體例的轉變和調劑。 憲法法令既沒有規則區域不克不及協同立法，也沒有規則區域可以協同立法，更沒有規則區域若何協同立法，以及協同立法的權柄鴻溝。
面臨憲法法令的含混，平行的行政區域可否協同立法？從詳細的條則看，憲法法令只明白規則了哪一層級的立法主體在該行政區域行使立法權柄的內在的事務，但沒有制止某一行政區域的立法主體與另一行政區域的立法主體協同立法。
沒有制止可以作兩種懂得：
一是憲法法令沒有制止，即意味著可以跨行政區域協同立法， 即所謂法無制止即可為，而凡是所說的法無制止即可為，重要實用于國民或許其他被公權利監管的組織；
二是憲法法令沒有制止，但也沒有受權，而沒有受權即意味著不成以跨行政區域協同立法， 即所謂法無受權不成為。若何正確懂得公權利行使中的所謂法無受權不成為，是一個年夜題目。
在處置公權利行使主體與被監管對象的關系上， 法理的基礎請求是，為了維護被監管者（重要是行政絕對人） 的符合法規權益，公權利行使主體應該遵守法無受權不成為的準繩。
當然，這里的“不成為”，是指不成為晦氣于被監管者的事，而不是說對被監管者有利的事，公權利行使者也不成為。可是，在公權想像的話。利行使主體彼此之間，若何熟悉和處置法無明文規則時的可為與不成為，是持久以來沒有惹起器重和研討的題目。此刻的區域協同立法就是一個典範。
一些看法和提出
從上述題目及相干剖析可以發明， 區域協同立法對于推進區域和諧成長具有積極意義， 各方面展開協同立法的初志是好的，也獲得了一些成效。
但需求留意的是， 對于區域協同立法的相干實際，尚缺少需要研討，而這項任務又顯然觸及國度構造情勢、政治軌制和立法體系體例中的諸多嚴重題目，是以，在積極推動的同時須非常穩重，特殊是要著眼微觀、全局和久遠，以平面思想對這項任務停止綜合研判，衡量利害，在保護憲法威望，保護法制同一的條件下做好區域協同立法任務。
為此，本文提出以下看法和提出：
1.妥當處置憲法序文相干表述與總綱以及國度機構中觸及行政區劃有關規則的關系
如前所述，區域協同立法合適序文的相干表述，但與行政區劃及國度機構中的相干規則存在嚴重關系。這就需求答覆：序文中有關內在的事務能否具有法令效率以及具有什么樣的法令效率， 當總綱和國度機構中有關行政區劃的規則，與“採收，我決定見見席世勳。”她站起來宣布。序文中區域和諧成長的表述產生沖突時， 畢竟以總綱為準仍是以序文為準？把這個題目答覆明白了，對于迷信熟悉和妥當處置憲法的內涵關系，具有非常主要的意義。
2.提出由全國人年夜常委會以立法方法對區域協同立法事項作出專門規則
區域協同立法面對的最年夜題目是，缺少明白的憲法法令根據，在立法律例定的立法體系體例下，也沒有明白的空間。所以，假如區域協同立法確屬區域和諧成長之必須，提出由全國人年夜常委會有針對性地以立法的方法來處理，如許既可以處理前述憲法層面存在的沖突，也可以使區域協同立法有法令根據，真正做到依法立法。
全國人年夜常委會處理題目可以有兩種方法：一是修正立法法，在此中增添有關區域協同立法的內在的事務；二是以相似受權立法的方法，專門作出一個關于區域協同立法的決議。
3.留意履行相干黨內律例，落實區域協同立法中嚴重事項的請示陳述軌制
從以往的實行來看， 區域之間協同立法的詳細操縱重要是由人年夜常委會的任務機構和當局及其法制處事機構來承當和推動的， 可是， 在特殊誇大黨中心集中同一引導的年夜佈景下，區域協同立法與黨的引導又具有慎密聯絡接觸，並且起首必需保持黨的引導，特殊是黨中心的集中同一引導。
2019年2月，中共中心印發了《中國共產黨嚴重事項請示陳述條例》。條例明白規則，嚴重改造辦法、嚴重立法事項；跨區域任務中的嚴重事項；當地區任務中具有在更年夜范圍推行價值的經歷做法和看法提出；出臺嚴重舉動，特殊是碰到新情形新題目且無明文規則，需求先行先試，或許立異舉動能夠與現行規則相沖突， 需經受權才幹實行的情形；以及引導干部超越本身權柄范圍，應該由地點黨組織或許下級黨組織作出決議的嚴重事項，都應該向有關黨組織直至黨中心請示陳述。
以上黨內律例的相干規則，應該實用于區域協同立法。這一立法運動，在缺少相干法令規則的情形下，落實請示陳述軌制，對于保持黨對區域協同立法的引導，具有主要意義。
4.加大力度對區域協同立法相干實際的研討
區域協同立法是立法運動中的重生事物，觸及一系列嚴重復雜的實際題目，但此刻的情形是實行先行，實際卻絕對滯后。提出對區域協同立法中的區域范圍、協同主體、協同事項、協同方法以及一起配合協定的法令性質和法令效率等題目睜開深刻研討，特殊是要對單一制國度構造情勢下橫向區域展開立法和諧協作的法令空間睜開研討。
1982年憲法確立了行政區劃以后，以行政區劃為單元的縱向管理體系體例一向沿用至今。在這一管理體系體例下， 黨政機關之間法令關系的研討， 基礎都是繚繞高低級關系、中心與處所關系而停止的， 但顯然， 在國度管理的錯綜復雜的社會關系中， 各級黨政機關和其他行使公共治理本能機能的組織之間的關系，不只有縱向關系，還有平行的橫向關系以及不服行的橫向關系。
持久以來，對于行政區域的橫向關系，法學實際的研討相當缺少。而在這方面，實行又走在了後面。區域協同立法就是一個橫向關系的典範。提出以區域協同立法為案例，并由此拓睜開往，總結這些年來橫包養網 向的行政區域之間產生的各類關系，對這些關系的法令性質以及處置各類關系應該遵守的準繩界線做深刻研討。
5.對現行行政區劃在區域和諧成長中的利與弊做綜合評價
區域協同立法以及區域和諧成長的全體性安排， 終極都不成防止地要對現行的行政區劃組成沖擊。而行政區劃是憲法和處所組織法等基礎法令確立的，關系國度同一和國民代表年夜會軌制這一政治體系體例的安康運轉，假如不是非常必需，行政區劃和以行政區劃為基本建立的國度政權機關系統以及它們的運轉體系體例，應該以久長的穩固不變為宜。
當然，任何行政區劃的design都有利有弊，此刻需求總結的是，1982年憲法確立的行政區劃在幾十年的實行中，畢竟有哪些利，有哪些弊，特殊是給經濟社會成長包養 帶來了哪些負面影響？是利年夜于弊，仍是弊年夜于利？在區域和諧成長的年夜佈景、 年夜趨向下， 原有的行政區劃設置對區域包養 和諧成長的妨礙畢竟在哪里？若何妥當處置行政區劃與協同立法以及全部區域和諧成長的沖突，堅持兩者之間需要的連接和迷信的順應度？
這些都是非常嚴重的題目，需求謹慎研討應對。在全部國度的全體管理構造中，行政區劃著眼的更多是政治，應該絕對運動，堅持安寧；而協同立法以及區域和諧成長著眼的重要仍是經濟與社會， 具有比擬活潑和多變的特色。它們之間的沖突現實是政治的design與經濟社會成長不斷定性的沖突，在兩者的沖突與均衡中，design和掌握一個迷信的標準，非常主要。
6.對區域協同立法依據行政區劃的級別予以差別看待
現行的處所行政區劃可以分為省一級行政區域和省級以下行政區域兩類， 響應地， 具有立法權的行政區域也可以分為省一級行政區域和設區的市一級行政區域，別的包含經濟特區的立法權。此中，與中心直接產生關系的是省一級行政區域，而省一級行政區域的協同立法，再加上其他方面的氣力和諧聚合，在特定佈景下，不克不及消除呈現對中心威望組成要挾的情況。
為包管中心威望在任何情形下都不會因處所成長中的不斷定原因而呈現危機，提出在設區的市一級的行政區域，答應以恰當方法協同協作立法，但詳細的立法治理由省一級黨委和人年夜及其常委會擔任；在省一級的行政區域，凡觸及跨區域的立法事項，均由全國人年夜常委會制訂法令性質的規范，或許由國務院退職權范圍內制訂行政律例。除非特殊必需，省一級行政區域普通不展開協同立法，即便協同立法，其協同的方法也應該有嚴厲的限制和明白的規則；凡觸及經濟特區與其他行政區域的協同立法，由全國人年夜常委會或許國務院處置為宜。
7.對區域協同立法的需要性停止深刻研討
區域和諧成長中，畢竟哪些事項需求協同立法？有的不雅點曾經提出，立法和諧在實行中運轉的動力缺乏， 真正展開本質性立法和諧的區域并未幾，即便曾經獲得的相干和諧結果，也都是在下級當局或有關部分的主導下停止的，同級和諧積極性并不高，結果無限，以區域公共政策和區域一起配合協定為代表的兩類替換性規范大批存在，不只淡化了和諧效能，也反應了和諧動力無限。這個題目應該惹起器重。
從此刻曾經公然的有積極意義的和諧立法案例來看，重要在年夜氣淨化防治等環保範疇，長三角區域、京津冀區域表露出來的經歷都集中在這個方面。但區域和諧成長觸及經濟和社會工作的方方面面，真正障礙跨區域和諧成長的原因在哪里， 是不是只要經由過程協同立法才幹處理， 都需求當真研討。
舉一個例子：持久以來，障礙區域和諧成長的一個主要原因是不少處所以立法方法設置項目單一的允許，障礙甚至損壞了市場同一。為樹立同一的年夜市場，本行政區域的審批性立法應該年夜幅削減，相鄰的其他行政區域也應年夜幅削減，如許，就不需求跨區域的協同立法。其他如處分、強迫之類的立法大要也有這個題目。
而另一方面，跟著全國人年夜常委會立法的不竭精緻化，法令以下的律例范也必將加倍精緻，一些區域性的配合事項，已由上位法具體規則，區域和諧立法的事項和需要性年夜為削減和下降。提出對區域和諧成長中必需停止協同立法的事項做綜合性的梳理，斟酌協同立法的本錢以及能夠激發的一系列題目，提出假如不是非常必需，就盡量不停止協同立法。
8.對區域協同立法以及包含區域和諧成長包養網 的全體性安排能夠發生的一系列影響和成果，做深刻研討和評價
我們是單一制的國度，需求保護中心的威望。可是，中心威望是在處置與處所的關系中表現出來的，并且有能夠浮現出彼此消長的特色。汗青的經歷經驗也表白，在與處所的博弈中，中心并不是任何時辰、任何情形下都具有盡對威望，并可以或許使這種威望堅持不變的， 中心的威望老是因時因勢因人而異。以後，中心的目標是增進區域和諧成長，終極完成配合富饒和“五位一體”的國度最基礎義務，在區域和諧成長、處所經濟社會工作打破行政區劃、以成片的區域全體推動的經過歷程中，中心既能夠一直堅持威望，也能夠呈現威望面對挑釁的情形。
馬克思主義辯證法的基礎道理以為， 在經濟基本與下層建筑的關系中，下層建筑固然對經濟基本具有主要感化，但終極是由經濟基本決議的。區域協同立法以及它所反應的區域和諧成長的各類社會關系，是一種政治性很強的下層建筑行動，是以分歧行政區域的經濟社會成長等綜合原因為基本的。這種由強盛的區域經濟社會基本決議的下層政治氣力，假如與中心產生了沖突，憲法和法令體系體例能否有足夠的空間予以回應？提出對這個嚴重題目予以穩重研討。
9.能否充足倚重政策，盡量防止和削減協同立法
誇大依法治國，也不克不及疏忽政策在社會管理中的主要感化。外行政區劃穩固、社會關系比擬清楚穩固的佈景下，可以充足應用法令規范停止社會管理。但在區域和諧成長中，行政區劃現實處于不穩固狀況， 跨行政區劃和諧成長中的各類經濟社會關系，也存在諸多不清楚、不穩固的原因，在這種情形下，跨行政區劃的法令律例規章在社會管理中畢竟應該居于什么樣的位置，特殊是與政策比擬，它們的主要性畢竟占有多年夜的分量？ 這個題目尚不明白。
有的不雅點以為，區域和諧成長中的良多內在的事務都屬于跨區域的嚴重改造，而黨的十八屆四中全會提出嚴重改造要于法有據，所以，區域和諧成長中協同立法非常主要。筆者以為，對嚴重改造于法有據應該一分為二地對待。
由于改造與立法存在自然的牴觸沖突，對于嚴重改造的事項，不宜不加剖析地誇大于法有據。有些嚴重改造于法有據是需要的，但有些嚴重改造在立法方面會見臨復雜的題目，由政策來調劑更好一些。區域和諧成長中的不少改造事項，由于超出了憲法確立的行政區劃模塊，用跨區域的立法來處理能夠會激發難以預感的復雜題目，在這種情形下，由跨區劃的配突然，她對未來充滿了希望。合上一級黨政機關用政策來領導， 能夠是更合適的措施。
政策可以制訂得細一些，發明題目也可以機動修正。好比，針對京津冀、長三角、粵港澳年夜灣區這些跨行政區劃的區域和諧成長， 碰到詳細題目，不只黨中心、國務院可以制訂政策，出臺較細化的辦法（現實上，政策的制訂權不只限于黨中心、國務院），全國人年夜常委會也 可以出臺具有政策特色和法令效率的相干決 議，讓這些和諧成長的區域以多種方法貫徹實行。充足倚重政策可以盡量防止和削減協同立法帶來的一系列題目。